Centro de Investigaciones de Política Internacional(Cuba)
e-mail:claudia@cipi.cu
Numero de ORCID: 0000-0001-6747-8058
Durante los últimos cinco años, América La-tina y el Caribe ha sido testigo de dos procesoscasi simultáneos que han marcado un cambioen el escenario regional: el giro a la derecha delos gobiernos latinoamericanos y un reajuste de
Abstract:
During the last five years, Latin America and theCaribbean has witnessed two simultaneous proces-ses: a shift to the right of Latin American govern-ments and an adjustment of the US projectiontowards the region. As a consequence, a dangerous
la proyección estadounidense hacia la región.political alignment takes place between regional lea-
Como consecuencia, tiene lugar un peligroso ali-neamiento político en torno a posiciones muyconservadoras entre los liderazgos regionales y elgobierno estadounidense. El artículo aborda el re-ajuste en la proyección de Estados Unidos haciaAmérica Latina y el Caribe, con énfasis en lo querespecta a la construcción de una propuesta eco-nómica para la región, como parte de su disputageopolítica con China, y en los cambios experi-mentados en el panorama regional de los gruposasociativos como resultado del cambio en la co-rrelación de fuerzas políticas.
Palabras clave: integración regional; política exteriorde Estados Unidos; América Latina y el Caribe; EstadosUnidos.
derships and the US government around conservati-ve positions. The article addresses the readjustmentin the projection of the United States towards LatinAmerica and the Caribbean, with emphasis on theconstruction of an economic proposal for the region,as part of its geopolitical dispute with China, andthe changes in the regional landscape of associativegroups as a result of the new configuration of politi-cal forces.
Key words: regional integration; US foreign poli-cy; Latin America and the Caribbean; United States.
Proyección de Estados Unidos hacia América Latina y el Caribe y el nuevo contexto político regional: apuntes...
Introducción
América Latina y el Caribe viene de una eta-pa caracterizada por la confluencia de gobiernos—agrupados bajo el laxo término del ‘progresis-mo’— que alcanzaron avances en la construcciónde una institucionalidad que privilegiaba las di-
En ese contexto, pierde relevancia la integra-ción en la agenda regional ante la jerarquizaciónde las relaciones externas y la subordinación alcapital transnacional por encima de las dinámi-cas regionales. Al mismo tiempo, se busca borrarla institucionalidad creada bajo el ‘progresismo’
bajo la cual se consensuaron posiciones de sobe-námicas regionales y la creación de consensos
en torno a posiciones de autonomía. A partir de2015, si bien ya venían revelándose señales pre-vias de deterioro, tiene lugar un viraje en el con-texto político regional con la llegada al gobiernode Mauricio Macri en Argentina, que casi coin-cide en el tiempo con la elección de Donald J.Trump como presidente de Estados Unidos.
Durante los últimos cinco años, América Lati-na y el Caribe ha sido testigo de dos procesos casisimultáneos que han marcado un cambio cualita-tivo en el escenario regional: el giro a la derechade los gobiernos latinoamericanos y un reajustede la proyección estadounidense hacia la región.
ranía regional y se cuestionó la hegemonía esta-dounidense en el continente.
En ese marco, el artículo aborda el reajuste enla proyección de Estados Unidos hacia AméricaLatina y el Caribe, con énfasis en lo que respecta ala construcción de una propuesta económica parala región, como reacción a la presencia china. Ensegundo lugar, se concentra en los cambios expe-rimentados en el panorama regional de los gru-pos asociativos como resultado del cambio en lacorrelación de fuerzas políticas.
La proyección de Estados Unidos hacia América La-
tina y el Caribe bajo la administración de Donald J.TrumpComo consecuencia, tiene lugar un peligroso ali-neamiento político en torno a posiciones muy
conservadoras entre los liderazgos regionales ylos intereses del gobierno estadounidense.
En el entorno de los grupos asociativos de la re-gión ello se refleja en la convergencia entre las prio-ridades de inserción internacional de los gobiernoslatinoamericanos —impulsores de procesos de pri-vatización y apertura económica como parte deprogramas neoliberales agresivos— y el reordena-miento de las prioridades de la proyección externade Estados Unidos, que busca un reposicionamien-to económico en su tradicional espacio de influen-cia como respuesta al incremento de la presenciachina en América Latina y el Caribe.
Desde el punto de vista político, están dadas las
Si bien la región latinoamericana y caribeñaha sido tradicionalmente un tema central en lapolítica exterior y de seguridad de Estados Uni-dos —incluso cuando muchos analistas no laconsideraban dentro de las grandes prioridadesreconocidas en los documentos rectores—, escierto que la administración de Donald J. Trumpha reaccionado de manera explícita ante la per-cepción de que sus intereses en ese espacio sonamenazados por otros actores globales.
El reajuste de la política estadounidense ha-cia la región debe asumirse como parte de unadisputa geopolítica entre global players —Esta-dos Unidos, China y Rusia, aunque no exclusi-
condiciones para la intensificación de la campa-ña de aislamiento a gobiernos contrarios a sus in-tereses como Venezuela, Cuba y Nicaragua —sin
vamente—, vinculada con el posicionamientode esos actores en el espacio económico, políti-co, diplomático y militar latinoamericano y cari-
beño. Al mismo tiempo, responde a la intenciónmencionar la participación de Estados Unidos,
algunos gobiernos de la región y la OEA en el re-ciente golpe de Estado contra el gobierno de EvoMorales en Bolivia.
de eliminar cualquier vestigio del ‘progresismo’que marcó el panorama político latinoamerica-no en años anteriores y subvertir los gobiernos
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que cuestionan más abiertamente su hegemonía.En años recientes China ha irrumpido con fuerzaen el escenario económico y geopolítico latinoa-mericano. El gigante asiático se ha consolidadocomo socio económico de primer orden, convir-tiéndose en una de las principales contrapartescomerciales de los países de la región, y en la pri-mera de buena parte de ellos.
Igualmente, ha fungido como prestamista dela región, ofreciendo importantes volúmenes derecursos financieros (Tabla 1), principalmente enpaíses que vivieron procesos de cambio bajo la con-ducción de los llamados gobiernos ‘progresistas’,
Tabla 1.Préstamos otorgados por el Banco de De-sarrollo de China (CDB) y el Banco de Exporta-ciones e Importaciones de China (Ex-Im Bank) apaíses de América Latina y el Caribe 2005-2019(millones de dólares estadounidenses)
| Año | Cantidad depréstamos | Monto |
| 2019 | 4 | 1 100 |
| 2018 | 3 | 2 100 |
| 2017 | 7 | 6 200 |
| 2016 | 10 | 10 600 |
| 2015 | 14 | 21 500 |
| 2014 | 7 | 13 000 |
| 2013 | 10 | 14 000 |
| 2012 | 8 | 7 000 |
| 2011 | 6 | 7 900 |
| 2010 | 11 | 35 600 |
| 2009 | 8 | 12 700 |
| 2008 | 1 | 356 |
| 2007 | 4 | 4 800 |
| 2005 | 1 | 30 |
Total |
94 |
136 886 |
Fuente:Gallagher y Myers (2020)
a saber: Venezuela (62 200 millones de dólares),Brasil (28 900 millones de dólares), Ecuador(18 400 millones de dólares) y Argentina (17 100millones de dólares) (Gallagher y Myers, 2020).
La inversión china en América Latina y elCaribe, por su parte, se ha expandido notable-mente, en especial hacia Brasil, Argentina, Perú,Chile y México.1Según el Monitor de la OFDIChina en América Latina y el Caribe de la RedALC-China, las operaciones inversión extranje-ra directa (IED) de China en la región alcanza-ron los 101 429 millones de dólares en el período2010-2018, lo que da cuenta de un incrementodel 500% en comparación con la década anterior(Dussel, 2019).
Las operaciones de este tipo han tenido unaalta participación de empresas públicas, con fuer-te presencia en sectores asociados a las materiasprimas, aunque esta tendencia parece haber co-menzado a cambiar a partir de una mayor diver-sificación sectorial de las inversiones chinas.
En 2013, el gobierno chino lanzó la Iniciativa dela Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés),abanderada como el megaproyecto global chinode inversión, orientada esencialmente a infraes-tructuras de transporte, energía, telecomunica-ciones, puertos, carreteras y aeropuertos, etcétera.En 2017, el proyecto, que cubría fundamental-mente las zonas de Asia y Europa, se extendió aAmérica Latina y el Caribe y, por los montos deinversión que puede movilizar, ha despertado elinterés tanto de gobiernos como de actores eco-nómicos latinoamericanos. Hasta el momento yason 19 países de la región los que se han sumadoa la iniciativa BRI,2y podrían sumarse otros en elfuturo. Buena parte ellos se ubican en Centroa-mérica y Caribe.
Unido a ello, el gobierno chino ha desplegadouna fuerte ofensiva diplomática en Centroamérica
1Entre 2010 y 2018, China invirtió 44 327 millones de dólares en Brasil, 12 510 en Argentina, 11 066 en Perú, 8 772 enChile y 5 554 en México. Cálculos propios sobre la base de Dussel (2019).
2Panamá, Trinidad y Tobago, Surinam, Antigua y Barbuda, Bolivia, Dominica, Guyana, Uruguay, Costa Rica, Venezue-la, Granada, El Salvador, Chile, República Dominicana, Cuba, Ecuador, Barbados, Jamaica y Perú.
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y Caribe, donde se concentra la mayor parte delos países que mantenían relaciones diplomáticascon Taiwán. Para China, el consecuente reconoci-miento al principio de ‘una sola China’ es un temafundamental de su agenda de política exterior. Enefecto, varios países de ese espacio han adheridoesa posición y establecido recientemente relacionesdiplomáticas con el país asiático.
En términos generales, la relación entre Chinay América Latina y el Caribe ha evolucionado deuna basada en transacciones comerciales por ac-ceso acommoditiesa otra más profunda asentadaen bases geopolíticas y geoestratégicas, en múlti-ples dimensiones y haciendo uso de una mayorvariedad de instrumentos. El gobierno chino hadejado claro que la relación con los países de laregión se sustenta en intereses compartidos y noen afinidades políticas.
Ante la percepción de amenaza a sus intereses—tanto de acceso a recursos como a infraestruc-turas críticas— reconocida ya desde la Estrategiade Seguridad Nacional de 2017,3en su tradicionalespacio de influencia, la respuesta estadounidenseno se ha hecho esperar. Esta se inserta en un mar-co general de competencia entre potencias globalesque abarca un espectro más amplio de ámbitos.
Desde el punto de vista económico, la aprobaciónde la BUILD Act (Ley para la Mejor Utilización delas Inversiones Orientadas al Desarrollo, en espa-ñol) en 2018, plantea un cambio hacia una mayorutilización de la inversión al desarrollo como instru-mento de la proyección externa de Estados Unidos.Con este instrumento jurídico se crea una estructu-ra institucional —la Corporación de Financiamien-to al Desarrollo de Estados Unidos (DFC, por sus
siglas en inglés)— para la canalización de recursosde capital privado destinados financiar proyectosde inversión. Para ello operará fondos de otras or-ganizaciones como la USAID y la OPIC (OverseasPrivate Investment Company), doblando el límitede capital de esta última (ahora 60 000 millones dedólares) y ampliando el tiempo de autorización delfinanciamiento y la cantidad de instrumentos a sudisposición.
Ha sido reconocido explícitamente por centrosde pensamiento vinculados al Congreso estadou-nidense, como el Congressional Research Service(CRS), que la BUILD Act constituye una respuestaa la BRI y al incremento de la influencia de Chinaen los países subdesarrollados (Congressional Re-search Service, 2019). En efecto, sin mencionarlodirectamente, en el propio texto de la ley se puedeleer entre líneas la intencionalidad de competir conChina en el mundo subdesarrollado, especialmen-te en países de ingreso bajo y medio bajo, cuandose plantea como uno de sus propósitos: “proveer alos países una alternativa robusta a las inversio-nes estatales de gobiernos autoritarios y compe-tidores estratégicos de Estados Unidos usando lasmejores prácticas con respecto a la transparenciay las garantías sociales y ambientales, y que tengaen cuenta la sostenibilidad de la deuda de las con-trapartes”(BUILD Act,2018).
Los temas allí planteados coinciden con lasprincipales críticas que se erigen desde EstadosUnidos a las inversiones chinas en el mundo, y enparticular en América Latina y el Caribe. Las em-presas chinas son acusadas de corrupción, irres-peto a los derechos laborales, incumplimiento delas normas ambientales y de estimular la deuda
3Desde la propia Estrategia de Seguridad Nacional, elaborada en 2017, en lo concerniente al hemisferio occidental,se deja claro que la presencia económica de China y militar de Rusia, así como el apoyo de ambos gobiernos a lo queconsideran ‘dictaduras’ de Cuba y Venezuela, eran percibidas como amenazas a la hegemonía estadounidense e, inclu-so, a la soberanía de los estados ‘democráticos’ de la región. Igualmente, se plantean como líneas de acción prioritariaspara la región: el “aislamiento de gobiernos que se nieguen a actuar como socios responsables en el impulso a la pazy seguridad hemisférica”, la modernización de los tratados de libre comercio, la exigencia de reciprocidad en las rela-ciones económicas, el apoyo a los esfuerzos locales por la ‘profesionalización’ de las fuerzas policiales y a las reformasjudiciales en la región (White House, 2017).
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CUADERNOS DE NUESTRA AMÉRICA / No.1 Segundo Semestre 2020
de los países receptores. Sin embargo, no son lasempresas estadounidenses, al menos no la regiónlatinoamericana y caribeña, precisamente las másrigurosas en el cumplimiento de altos estándaresen ninguno de esos temas.
Aunque la principal prioridad de la institu-ción se concentra en África, a América Latinay el Caribe corresponde alrededor de un cuartodel portafolio de inversiones activo de la enti-dad. En la actualidad, la DFC tiene 16 proyectosactivos de alcance regional en América Latinay el Caribe, que involucran —entre financia-miento de proyectos y de fondos de inversión—más de 655 millones de dólares. Las principalesáreas a las que están orientados los proyectosson: agricultura, acceso a financiamiento y mi-crofinanciamiento, salud, energías renovables,educación, construcción residencial, sector au-tomotriz, micro y pequeña empresa, tecnolo-gías verdes, procesamiento agrícola, sector in-mobiliario e hipotecario y servicios financieros(DFC, 2019).
A nivel de países, la institución actúa en 19 paí-ses a través de 140 proyectos, que involucran re-cursos por más de 9 000 millones de dólares (Ta-bla 2). De ellos, sólo en Centroamérica y Caribehay 2 387,2 millones de dólares (DFC, 2019), dosáreas focalizadas donde otros actores —regiona-les y globales, como Venezuela y China— tieneninfluencia. Los proyectos aprobados durante 2019se concentran en: energías fósiles y renovables,estímulo a la pequeña empresa, microfinancia-miento e infraestructura de transporte.
En marzo de 2020, la Junta Directiva de la DFCaprobó el primer paquete de financiamiento trasel lanzamiento de la institución, por un valor de881 millones de dólares, que se suman a los pro-yectos que la OPIC tenía activos hasta ese mo-mento. La participación de América Latina y el
Caribe en ese grupo de proyectos es notable y estávinculada a (DFC, 2020):
•Un proyecto global para África, el Indo-Pací-fico y América Latina para el acceso a fuentes deagua limpia y saneamiento, por 100 millones dedólares, con énfasis en las mujeres.
•Un proyecto para la conservación marina enlas costas de Kenya y Santa Lucía, por 350 millo-nes de dólares en total.
•Un proyecto para promover la inversión priva-da en el mercado de energía en México, por 250millones de dólares.
Uno de los objetivos declarados de la transiciónde la OPIC a la DFC es lograr una mayor sintoníaentre las prioridades de política exterior de la ac-tual administración estadounidense y el financia-miento a proyectos de desarrollo, en coordinacióncon otras agencias e instituciones gubernamentalescomo la USAID. En el informe de coordinación en-tre la USAID y la OPIC para el tránsito hacia la nue-va entidad creada por la BUILD Act, se identificanun grupo de grandes proyectos que apoyará la DFCy a través de los cuales avanzará las prioridades de laadministración Trump. Entre ellos se señala la ini-ciativa América Crece (Green y Bohigian, 2019).
América Crece, aunque venía desarrollándo-se desde 2018, fue lanzada oficialmente el 17 dediciembre de 2019 con el objetivo de impulsar lainversión privada en infraestructura en AméricaLatina y el Caribe en los sectores de energía, aero-puertos, puertos, carreteras, telecomunicaciones yredes digitales, entre otros.4América Crece se pre-senta como una amplia sombrilla para que el capi-tal privado se posicione en la región como métodode contención de China, al tiempo que plataformade articulación/alineación de los programas de in-fraestructura de energía y otros sectores de los or-ganismos y agencias del gobierno de Estados Uni-dos,5en torno a los mismos objetivos estratégicos.
4El gobierno estadounidense amplió el espectro de áreas de infraestructura, pues originalmente estaba previsto abar-cara sólo temas de energía.
5Departamento de Estado, del Tesoro, de Comercio, Energía y a la USAID, la Agencia de Comercio y Desarrollo (UST-DA) y la DFC.
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Tabla 2.Proyectos activos de la DFC en América Latina y el Caribe por países (mi-llones de dólares estadounidenses, datos al 31 de diciembre de 2019)
| País | Cantidad de proyectos | Monto |
| México | 29 | 830,5 |
| El Salvador | 8 | 566,0 |
| Guatemala | 5 | 441,5 |
| Honduras | 8 | 323,0 |
| Nicaragua | 8 | 149,8 |
| Costa Rica | 9 | 198,3 |
| Panamá | 11 | 318,6 |
| Jamaica | 7 | 246,9 |
| Haití | 3 | 27,6 |
| Rep. Dominicana | 2 | 15,5 |
| Barbados | 1 | 100,0 |
| Colombia | 10 | |
| Ecuador | 4 | 290,2 |
| Perú | 6 | 372,8 |
| Brasil | 7 | 1083,8 |
| Bolivia | 1 | 606,3 |
| Paraguay | 5 | 314,3 |
| Chile | 8 | |
| Argentina | 8 | |
| Total | 140 |
Fuente:Elaboración propia sobre la base de DFC (2019)
Los esfuerzos para lograr que los países dela región atraigan capital extranjero para in-versión en infraestructura incluyen la asisten-cia para ‘mejorar’ los marcos regulatorios ylas estructuras de compras gubernamentaleslocales, lo cual implicará seguramente cam-bios institucionales y normativos que conduz-can a una mayor liberalización económica yfinanciera. Este es un tema de vital importan-cia, pues, de hecho, en varios países de peso—Brasil y México, por ejemplo— se han desa-rrollado procesos de apertura en el sector ener-gético que ha despertado los apetitos del capitaltransnacional, y en especial de las compañías pe-troleras estadounidenses.
Aunque hasta el momento se han incorpora-do, a través de la firma de memorandos de enten-dimiento, algunos países —Panamá, Chile, Ar-gentina, Jamaica, Colombia y El Salvador— y esprobable que otros se sumen posteriormente, lainiciativa está abierta a todo el continente exceptoVenezuela, Cuba y Nicaragua por ser considera-dos gobiernos ‘contrarios’ a los ‘valores democrá-ticos’. Nótese que entre los mie+mbros se encuen-tran varios países que también participan en lainiciativa china BRI.
Con todo ello, se puede distinguir como rasgode la proyección de Estados Unidos hacia Améri-ca Latina y el Caribe —en el marco de una mayorrelevancia de la inversión como instrumento de
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CUADERNOS DE NUESTRA AMÉRICA / No.1 Segundo Semestre 2020
financiamiento al desarrollo—, un marcado inte-rés por la inversión en energía e infraestructura,6especialmente en países donde China ha logra-do mayor presencia como inversionista, así comoen Centroamérica y Caribe, subregiones donde lacompetencia estratégica se ha tornado muy visible.
Paralelamente, la política de Estados Unidos haciala región plantea un endurecimiento de los términosde negociación a favor de lograr ventajas absolutas,un rasgo que se aplica en términos generales a la po-lítica comercial de la administración Trump.
Ya desde la Plataforma del Partido Republicanopara las elecciones de 2016 se advertía de la exigenciade reciprocidad comercial y el uso de mecanismosde presión para lograr condiciones más ventajosasen las negociaciones internacionales.7Este ha sidoel argumento utilizado para la retirada de ese país delos mega-acuerdos globales en curso al momento deasumir el gobierno la administración Trump.
En la región, este rasgo se ha materializado enun proceso de renegociación del Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLCAN), quepudiera convertirse en la base para renegociarotros acuerdos alegando la necesidad de lograrmayores ventajas para Estados Unidos. En defini-tivas, lo negociado con México y Canadá bajo elTratado entre México, Estados Unidos y Canadá(T-MEC) introduce nuevos aspectos en el ámbi-to laboral, energético y otros sectores estratégicoscomo hidrocarburos y telecomunicaciones, quebuscan una mayor apertura y ventajas para Esta-dos Unidos.
De esta manera, impone condiciones más es-trictas en cuanto a reglas de origen,8exigenciassalariales en el sector automotriz que sólo pueden
asumir las empresas estadounidenses de la indus-tria automotriz —buscando que efectivamente seradiquen en territorio de Estados Unidos—, asícomo el requerimiento de informar a los socios delacuerdo la intención de firmar un acuerdo comer-cial con países que no sean economías de merca-do. Este último condicionamiento, refrendado enel artículo 32 del T-MEC, además de bloquear unposible acercamiento entre México y China, sientaun importante precedente de cara a posibles (re)negociaciones con otros países de la región.
Más aún, el uso de sanciones comerciales, finan-cieras y de otra índole, se ha vuelto una práctica sis-temática durante la administración Trump. Más alláde las medidas coercitivas unilaterales de alto impac-to a Cuba —por casi 60 años— y Venezuela bajo ladirección de un equipo asesor altamente reacciona-rio y conservador, la amenaza del uso de sancionestambién ha sido utilizada como método de presióna otros gobiernos para imponer condicionamientosen otras materias, por ejemplo, en el tema migrato-rio. Un caso ilustrativo fue el condicionamiento aMéxico en 2019 para que aceptara asumir la funciónde ‘tercer país seguro’ frente a la migración prove-niente de Centroamérica, bajo la amenaza de impo-sición de aranceles al comercio exterior, aspecto alque la economía mexicana es altamente sensible porla estrechez de los vínculos y la dependencia econó-mica respecto a la potencia del norte.
Este, entre otros ejemplos, ha sido reflejo de uncambio mucho más amplio en la forma de llevaradelante la política exterior estadounidense. Deluso del multilateralismo que caracterizó la políti-ca de la administración Obama, la actual adminis-tración ha transitado bruscamente a la aplicación
6Los proyectos de inversión financiados por el gobierno de Estados Unidos, que quedan bajo la sombrilla de AméricaCrece, rebasan los mencionados en este artículo. Pueden citarse también, por ejemplo, los proyectos bajo el auspiciode la USTDA, que involucran grandes emprendimientos de infraestructura, con énfasis también en Centroamérica yCaribe.
7Igualmente, dicho documento proyectaba la ya concretada política de aislamiento a países con gobiernos conside-rados ‘dictatoriales’ como Cuba y Venezuela, así como el enfrentamiento comercial con China (Republican NationalConvention, 2016).
8Se elevaron las reglas de origen exigidas para la industria automotriz de 62,5% a 75%.
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del unilateralismo. Más aún, el multilateralismoha sido cuestionado de manera sostenida, no sóloal retirarse de los mega-acuerdos globales sinotambién del acuerdo nuclear con Irán, del Acuer-do de París sobre Cambio Climático, de la UNES-CO, entre otros.
En el ámbito político, el gobierno estadouniden-se ha ejercido presiones a países de la región paraasumir posturas de condena a gobiernos soberanoscomo Venezuela, Cuba, Nicaragua y Bolivia (fren-te al golpe de Estado contra el presidente Evo Mo-rales), así como para erosionar los mecanismos re-gionales de cooperación y concertación impulsadosdesde los gobiernos ‘progresistas’. En tal caso desta-can los reiterados intentos de forzar posiciones ca-ribeñas contra el gobierno venezolano, que fueronparcialmente efectivas al romper por primera vez elconsenso de la CARICOM en política exterior en elmarco de la OEA en el tema de Venezuela.
A lo anterior se suman los métodos e instru-mentos de intervención económica, política,ideológica, cultural y militar que Estados Unidosha empleado tradicionalmente sobre los países la-tinoamericanos y caribeños. Estos actúan a travésde una densa red multidimensional que ha pene-trado en las estructuras institucionales, económi-cas, militares y de la llamada ‘sociedad civil’, entreotras, que reproduce los patrones de subordina-ción. Ello permite al gobierno estadounidense ha-cer uso de un amplio espectro de medios para lo-grar sus objetivos hacia la región, en un contextode reivindicación de la Doctrina Monroe y de unmayor alineamiento político con los gobiernos dela región.
El nuevo contexto político regional visto desde laóptica de la autonomía de los grupos asociativos
Tras un período donde confluyeron varios li-derazgos ‘progresistas’ y de izquierda que, desdeun abanico de intensidades variado, introduje-ron reformas orientadas a una redistribución másequitativa de la riqueza y adoptaron posiciones
otras potencias externas —también con diferen-tes grados de profundidad—, América Latina hasido testigo de un proceso de derechización de lacorrelación de fuerzas política a nivel regional.
La derecha llega al gobierno tras los golpes le-gislativos contra Fernando Lugo en Paraguay yDilma Rousseff en Brasil, y por la vía electoralen Argentina (Mauricio Macri), Chile (SebastiánPiñera), Ecuador (Lenín Moreno) y El Salvador(Nayib Bukele), al tiempo que se consolida enColombia, Perú, Centroamérica y también Brasil—en este último, con la elección de Jair Bolso-naro. Recientemente, se instaura en Bolivia me-diante un golpe de Estado contra el gobierno delMAS liderado por Evo Morales y en Uruguay conla victoria electoral de Luis A. Lacalle.
Mientras, en México y Argentina —ambos porla vía de las elecciones— aparecen gobiernos deuna orientación diferente a la de sus predecesores,pero más moderados que los líderes de izquierdaque dominaron el panorama político en el perío-do anterior. Aunque estos gobiernos matizan elescenario político regional, no dejan de insertarseen una correlación de fuerzas mayoritariamentede derecha y tienen prioridades domésticas acu-ciantes que marcarán el foco fundamental de susrespectivas gestiones y no le permitirán involu-crarse en una confrontación más directa con elgobierno estadounidense. En ese sentido, no sonesperables de estos gobiernos las posiciones deautonomía que asumió el liderazgo progresistaprecedente en política exterior.
Han proliferado, dentro del grupo de derecha,posiciones de derecha extrema, ideológicamenteconservadoras, pero todos estos gobiernos tienenen común la aplicación de programas neolibera-les de privatización y desnacionalización de re-cursos, sectores estratégicos y servicios públicos,la liberalización financiera, la reducción de pre-supuestos para gasto social —en el caso de Brasilestablecido como norma jurídica por el marco de20 años—, y el cuestionamiento —bastante abier-
de relativa autonomía frente a Estados Unidos y
to en algunos casos— de derechos y conquistas
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sociales y laborales de larga data. En consecuen-cia, privilegian una forma de inserción interna-cional de apertura externa, que refuerza la subor-dinación al capital transnacional y el alineamientode posiciones con Estados Unidos.
En la agenda regional, el tránsito de un esce-nario político a otro completamente diferente,también ha impuesto cambios. El predominio deun panorama político que favorecía la búsquedade mayores grados de autonomía —siempre rela-tiva— frente a potencias externas como EstadosUnidos y la Unión Europea, y una retórica guber-namental que jerarquizaba las dinámicas intrarre-gionales —sin que ello significara ni la renunciani un cambio profundo en relación con la inser-ción en el mercado extrarregional ni a la relacióncon actores globales—, condujo a la conforma-ción de una etapa nueva hasta ese momento en laintegración.
En ese período —en convivencia con los esque-mas tradicionales de integración y los acuerdosde libre comercio— surgieron grupos asociativosregionales sin la presencia de Estados Unidos yCanadá, como la Unión de Naciones Suramerica-nas (UNASUR), la Comunidad de Estados Lati-noamericanos y Caribeños (CELAC) y la AlianzaBolivariana para los Pueblos de Nuestra Amé-rica-Tratado de Comercio de los Pueblos (AL-BA-TCP). En su seno se adoptaron posiciones enfavor de la soberanía regional, en la medida enque la heterogeneidad de intereses al interior deestos mecanismos lo permitió. Aun así, los paísesmás alineados con las posiciones de Estados Uni-dos no encontraron espacio para hacer oposicióna las nuevas propuestas (Regueiro, 2014).
La creación de estos mecanismos trajo aparejadala ampliación de la agenda de la integración que,hasta ese momento, se había concentrado esencial-mente en temas de índole económico-comercial.Comenzaron así a plantearse temas mucho más
abarcadores como también lo fue el alcance de losproyectos a los que daban cobertura. Los nuevosgrupos asociativos pusieron el foco en la concer-tación política y la cooperación, y la inclusión detemas como la inversión en infraestructura, la inte-gración energética, la lucha contra la pobreza y lasrelaciones monetario-financieras —por sólo citaralgunos—, dotó a la integración de nuevos conte-nidos.
La llegada al gobierno de Mauricio Macri enArgentina en 2015 marca el viraje en el escenariopolítico regional y la entrada en una nueva etapade retroceso desde el punto de vista de la integra-ción autónoma, aunque ya se proyectaban algu-nas señales anteriores en esa propia dirección, re-lacionadas con la estabilidad política de los paísesy también con las posiciones de actores económi-cos domésticos.
En el contexto actual, persiste la fragmentaciónde propuestas asociativas de diferente naturaleza,aunque se han diluido los otrora ejes de la inte-gración9para instaurarse un consenso bastantegeneralizado alrededor de la propuesta liberal yde los mercados globales como objetivo priori-tario de asociación externa. De manera general,pueden identificarse algunos rasgos que marcanel cambio en el panorama de los grupos asociati-vos latinoamericanos y caribeños:
•Pérdida de espacio y relevancia de la integra-ción en la agenda regional, lo cual está estrecha-mente vinculado al propio cambio en la correla-ción de fuerzas en América Latina y el Caribe yen las prioridades de inserción internacional pre-dominantes.
•Reestructuración y refuncionalización de losespacios asociativos existentes, orientada al retor-no a una visión liberal economicista y tecnocráti-ca de la integración.
•Desarticulación de la institucionalidad creadabajo la órbita del ‘progresismo’, en especial de las
9En un momento de mayor polarización se configuraron ejes articuladores en torno a los cuales se nucleaban los gru-pos asociativos regionales: primero, las propuestas de Venezuela, Brasil y Estados Unidos; luego, los ejes Atlántico, conuna visión más autónoma de la integración, y Pacífico, con un enfoque liberal y subordinado.
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instituciones que cuestionaron de forma más con-tundente el papel de las instituciones panameri-canas.
•Creación de estructurasad hoc, sobre la basede afinidades políticas —en este caso de dere-cha—, que canalizan temas puntuales donde no
cristalizada en la firma del acuerdo en junio de2019— y el interés de algunos países (particular-mente, Uruguay) de negociar un acuerdo de librecomercio con China han sido los más relevantes.
Este ha sido un proceso progresivo, que veníagestándose incluso desde fines del período an-
terior, y está relacionado con las demandas deexiste un consenso regional que permita adoptar
declaraciones en foros más amplios, en especialen lo relativo al tema Venezuela.
•Recuperación de la centralidad de la Organi-zación de Estados Americanos (OEA) como mar-co para dirimir las cuestiones del debate políticodel continente.
En esta nueva etapa, esquemas asociativoscomo el MERCOSUR que, bajo los gobiernos deizquierda, asumieron nuevos temas, más allá delos propios de la integración comercial (integra-ción social, productiva, tratamiento de asimetrías,concertación política, entre otros), han atravesa-do procesos de refuncionalización que los traende vuelta a su anterior estatus. Con la llegada dela derecha a los dos socios más importantes, Ar-gentina y Brasil, y la consecuente reorientación desu política de inserción internacional, en el blo-que avanza hacia una reformulación orientada alograr un mayor nivel de apertura comercial y laflexibilización de la normativa para las negocia-ciones externas.
importantes sectores económicos internos, enespecial los brasileros, que se ubican en una fasede internacionalización del capital que demandauna expansión más allá de los mercados regio-nales. Ya desde 2015, en el marco de las reunio-nes del Consejo del Mercado Común se decideinstruir al Grupo del Mercado Común para ela-borar un “Plan de Acción para el Fortalecimien-to de un MERCOSUR Comercial y Económico”(Consejo del Mercado Común, 2015), haciendoexplícita la intención de acotar las áreas la actua-ción del bloque.
En un informe elaborado por el Sector de Inte-gración y Comercio del BID-INTAL, se planteantres escenarios posibles para el futuro del MER-COSUR. Estos se ubican en un espectro que vadesde la denuncia del acuerdo por parte de los es-tados parte hasta la renegociación de la normativainterna, pasando por flexibilización significativade la política comercial, que incluiría la reformadel AEC y la derogación de la Dec. 32/200 del
CMC (Rozemberget al., 2019).De hecho, como parte de este debate se ponen
bajo cuestionamiento los niveles de protección co-mercial, el alcance de las metas de integración delbloque,10y la Decisión 32 del Consejo del Merca-do Común (CMC) del año 2000, que impone lanecesidad de negociación en bloque de cualquieracuerdo comercial con terceros. Respecto a estaúltima, varias negociaciones externas han exacer-bado las demandas de flexibilización: la dilatadanegociación con la Unión Europea —finalmente
Incluso, en la búsqueda de relaciones más abier-tas en el ámbito de los mercados globales —conénfasis en el mercado estadounidense—, desdela cancillería brasilera se ha reconocido abierta-mente la baja prioridad del MERCOSUR para lapolítica exterior de ese país. En efecto, el Minis-tro de Relaciones Exteriores de Brasil, Paulo Gue-des, planteó que ni Argentina ni el MERCOSURserían una prioridad para la política exterior del
10La meta original del bloque fue establecer un Mercado Común, lo que implicaba consolidar la libre circulación debienes, servicios y factores productivos (fuerza de trabajo y capital) a su interior, además de una política comercialcomún sobre la base de un Arancel Externo Común (AEC). En la práctica, sólo se logró alcanzar una unión aduaneraimperfecta, que ha sido cuestionada por el alto nivel de los aranceles frente a tercero —que responde a la estructuraarancelaria de Brasil en los años 90— y las múltiples perforaciones del AEC.
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gobierno de Bolsonaro, que en su lugar buscaríaabrirse al mundo (Barrucho y Carmo, 2018).
Por su parte, en el caso de UNASUR, ha tenidolugar un desmontaje acelerado, que deja ver la inten-cionalidad de eliminar cualquier posibilidad de queen el futuro —ante un nuevo cambio en la correla-ción política regional— pueda rearticularse la insti-tución que cuestionó de manera más contundentela hegemonía estadounidense y el papel de la OEA.
En su seno se gestaron iniciativas verdadera-mente innovadoras que sometían a escrutinio elstatu quode la subordinación regional: la creacióndel Consejo de Defensa Suramericano (CDS), lapropuesta (no concretada finalmente) de cambiosen la arquitectura financiera regional a partir dela creación del Banco del Sur, el intento de gestiónsoberana de los recursos estratégicos de la región,y la concertación política y gestión de crisis sinla intervención de otros actores ajenos al ámbitosuramericano. UNASUR asumió roles que tradi-cionalmente eran competencia de la OEA.
La situación actual del organismo es de ino-perancia y casi desaparición, a partir de la salidadefinitiva de Brasil y, recientemente, Uruguay, lasuspensión indefinida de la participación de Ar-gentina, Colombia, Paraguay, Chile y Perú y lasalida de Ecuador y Bolivia en 2019. El gobier-no de facto de Bolivia, luego del golpe militar de2019, anunció su salida del organismo, pero en elmomento de elaboración de este artículo, hay undebate interno entre el ejecutivo y el legislativo—con mayoría del MAS— sobre la legitimidad deuna decisión que no ha sido aprobada en este ór-gano.
Como plantean Ugarteche y Negrete, la retiradaen masa de la organización está relacionada, porun lado, con los mecanismos de presión del gobier-no de Estados Unidos en la región y, por otro, conla divergencia política entre los gobiernos surame-ricanos. La primera ola masiva de retirada del or-ganismo tiene lugar justo después de la Cumbre delas Américas de Lima de 2018, y los seis miembrosinvolucrados coinciden con los que participan en
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el Grupo de Lima y avanzan la campaña de aisla-miento a Venezuela de la mano del gobierno esta-dounidense (Ugarteche y Negrete, 2018).
El Grupo de Lima fue creado en 2017 como ins-tanciaad hocpara el abordaje del tema venezolano,en un marco de mayor consenso que el espacio he-misférico —al no poder articular consensos en elmarco de la OEA. Con la participación de Argen-tina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica,Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguayy Perú, este se ha convertido —no sin contradic-ciones internas— en el bastión de la política dehostilidad contra el gobierno de Nicolás Maduro,impulsando y reconociendo la autoproclamaciónde Juan Guaidó como presidente interino de Vene-zuela. Sin embargo, como grupo asociativo existendudas sobre su organicidad y capacidad propositi-va más allá de ese objetivo concreto, y de la afini-dad ideológica de sus miembros, elemento que seerigía desde la derecha como crítica a los propiosmecanismos de concertación y cooperación crea-dos bajo el liderazgo de los gobiernos ‘progresistas’.
Espacio aparte requiere la revitalización de laOEA —impulsada como objetivo desde EstadosUnidos e introducida como parte de su legisla-ción bajo la administración Obama. El mecanis-mo hemisférico, impulsado por la cuestionadainiciativa de su Secretario General Luis Almagro,ha recuperado su centralidad en el debate hemis-férico sobre asuntos medulares.
En ese ámbito, ante el involucramiento dela OEA y su Secretaría General en todo tipo deviolaciones a la soberanía nacional de países delcontinente —los casos más destacados son lasposiciones contra Cuba, contra Venezuela y laparticipación decisiva en el golpe de Estado enBolivia—, los países caribeños han sido determi-nantes, por la cantidad de votos que concentran.Sin embargo, en el tema Venezuela —hoy deveni-do parteaguas de las posiciones políticas del con-tinente—, el tradicional consenso de CARICOMen temas de política exterior fue fragmentado atenor de las presiones del gobierno de Estados
Proyección de Estados Unidos hacia América Latina y el Caribe y el nuevo contexto político regional: apuntes...
Unidos y de cambios en el signo político en al-gunos países. No obstante, las posiciones de agre-sión al gobierno legítimo de Nicolás Maduro enVenezuela han sido concertadas en el Grupo deLima por falta de consenso, y países como Mé-xico —en virtud de su política tradicional de nointervención en asuntos internos de los estados—han pedido cuentas ante la OEA sobre las accio-nes impulsadas por Almagro.
La OEA está hoy inmersa en un debate internode cara al proceso eleccionario de la figura del Se-cretario General, donde la principal contienda selibra entre la reelección del propio Luis Almagroy la postulación de la ecuatoriana María Fernan-da Espinosa. Sin esperar grandes cambios de unaorganización creada como mecanismo de inter-vención y subordinación, una victoria de MaríaFernanda Espinosa sería, al menos, un cambiosimbólico de cara a la agresividad con que se hacomportado el actual secretario. No obstante, apocos días de las elecciones no está definido cuálpodría ser el escenario que prevalezca.
En el caso de la CELAC —el mecanismo de diálo-go político y concertación más amplio de la regiónsin la participación de actores extrarregionales—,se percibe, como resultado del cambio en la corre-lación de fuerzas regional, una sensible pérdida dedinamismo en comparación con el período previo.Esta se expresa en las reiteradas dificultades paraconcretar las reuniones del grupo y el bajo nivel derepresentación de las figuras que asisten, así comoen la evasión de contenidos de mayor relevancia ysensibilidad en la agenda de la organización, con elobjetivo de lograr niveles de consenso que no com-prometan la continuidad del mecanismo.
En ese sentido, habría que destacar la recienteinstalación de México en la Presidencia Pro Tém-pore (PPT) de CELAC. En un esfuerzo por rea-nimar el mecanismo de concertación, el gobier-no mexicano presentó una propuesta de 14 áreasde trabajo a desarrollar bajo su PPT en 2020. Estaincluye temas vinculados a: cooperación aeroes-pacial y aeronáutica, gestión integral de riesgos
por desastres, ciencia y tecnología, encuentro derectores, compras consolidadas en común, mo-nitoreo sobre resistencia a los antimicrobianos,metodología de lucha contra la corrupción, rela-ción con China, agenda en la Asamblea Generalde Naciones Unidas, concertación política y cons-trucción de posiciones conjuntas, gestión susten-table de los recursos oceánicos y acción turísticacomún, entre otros (Secretaría de Relaciones Ex-teriores de México, 2020).
Un aspecto relevante de la agenda temática dela CELAC es la mantención de la tendencia a eva-dir los temas más polémicos y cruciales de la po-lítica regional, lo que, dado el escaso margen parael consenso que permite el actual contexto regio-nal, parece responder también a una estrategia desupervivencia de la organización.
De los temas presentados, la relación con Chi-na parece tener alguna capacidad de articulacióndentro del mecanismo, de manera que preserveel interés de los socios para participar en el ForoCELAC-China. Sin embargo, es poco probableque la CELAC se convierta en canalizador de larelación con China por dos razones fundamen-tales: la limitada capacidad del organismo paragestionar esos recursos y el bajo interés de losgobiernos de la región para confrontar a EstadosUnidos en un tema tan sensible como la presen-cia china en la región, incluso cuando no pue-dan prescindir de esa relación. Ello ratificaría latendencia que ha venido prevaleciendo hasta elmomento de canalización bilateral de la relacióneconómica.
En cuanto al ALBA-TCP —mecanismo queconcentró la propuesta del núcleo duro de la iz-quierda regional—, la situación política y econó-mica interna de Venezuela y el ataque a que estásiendo sometida a partir de las duras sancionesimpuestas por Estados Unidos, así como por elpropio cambio de signo político de los gobiernosde Ecuador y Bolivia (a partir del golpe de Esta-do) y otros países caribeños, mantiene a la enti-dad en un marco de operación muy limitado.
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Sus funciones en la actualidad se limitan casiexclusivamente a la alianza política entre Cuba,Venezuela y Nicaragua, con muy pocas posibili-dades de asegurar la operatividad de Petrocaribe,mecanismo de suministro energético en la zonacaribeña, donde también coexisten aspiraciones eintereses estratégicos de otros actores como Es-tados Unidos y China. Incluso desde antes, el or-ganismo había renunciado implícitamente a sudimensión económica, cuyo diseño original fuerevolucionario y novedoso en el plano de la cons-trucción de relaciones de interdependencia. Elsuministro de fuentes de energía a los países delCaribe también se vio afectado desde años atráscomo resultado de la caída de la producción pe-trolera del país andino.
Hoy el panorama político regional se ve ma-tizado por el ascenso a la presidencia de AndrésManuel López Obrador en México y de AlbertoFernández en Argentina, dos países con un pesopolítico y económico no despreciable en la re-gión. Sin embargo, en términos de dinamizaciónde procesos de asociación menos subordinados,ambos presentan limitaciones para proyectar susliderazgos a nivel regional.
En el caso de México, la dependencia respecto aEstados Unidos determina su alta vulnerabilidadante presiones económicas de ese gobierno. Lasprioridades del actual gobierno mexicano ponenel foco en desafíos domésticos de gran magnitud(corrupción, tema migratorio, etc.), lo que previ-siblemente no le permitirá concentrar la atenciónen una relación con América Latina y el Caribeque está por construir. La política exterior mexi-cana bajo el gobierno de AMLO ha mostradopragmatismo para evitar confrontaciones con Es-tados Unidos, sin renunciar a la tradición de nointervención en los asuntos internos de otros Es-tados.
En el de Argentina, las alianzas que permitie-ron la victoria electoral al justicialismo, avizo-raban un programa de gobierno más moderadoque el de Cristina Fernández, si bien marcó un
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giro importante en el escenario político del paísy significó una brecha en la tendencia derechistade la región. Igualmente, las prioridades domésti-cas concentran la atención del gobierno de Alber-to Fernández, que tendrá que moderar los efectossociales de un proceso de reforma neoliberal im-puesto por su predecesor y renegociar el pago dela ingente deuda externa del país.
Consideraciones finales
América Latina y el Caribe está siendo el es-cenario de un cambio sustancial en el panoramapolítico. El viraje político a la derecha de los prin-cipales gobiernos del continente se une a un re-ajuste de la proyección de Estados Unidos haciala región ante la percepción de amenazas que hadespertado la mayor influencia de actores globa-les como China y Rusia.
En materia económica se refleja en un mayorénfasis desde el gobierno estadounidense en la in-versión en infraestructura y energía en la región,sobre la base del lanzamiento de una propuestaregional como América Crece. Con la aprobaciónde la BUILD Act se otorga un mayor peso a la in-versión como instrumento de la política exteriorde ese país, en un marco de competencia estraté-gica y disputa geopolítica con China.
Ante este escenario, los gobiernos latinoameri-canos tendrán que debatirse en la disyuntiva entrela alineación con Estados Unidos —incluyendo losrecursos que destina a los proyectos de infraestruc-tura— y el interés de sectores económicos impor-tantes en sostener la relación con China, actor queha ganado peso no sólo como socio comercial sinotambién como prestamista e inversionista, y quecomienza a desplegar una política exterior en ma-yor variedad de dimensiones en la región.
Desde el punto de vista político, hay un alinea-miento en torno a posiciones conservadoras entrelos gobiernos de la región y la proyección de la ac-tual administración estadounidense. Lo anteriortiene un reflejo importante en las dinámicas delos grupos asociativos que, ante un cambio en la
Proyección de Estados Unidos hacia América Latina y el Caribe y el nuevo contexto político regional: apuntes...
estrategia de inserción internacional de los países,buscan una mayor apertura y liberalización de lasrelaciones externas como parte de su programaneoliberal y hacen que la integración pierda rele-vancia en la agenda regional. También se ha tra-ducido en la creación de mecanismosad hocpara
menos que ocurran otros cambios políticos en paí-ses de peso regional como Brasil. Además, ambosgobiernos deberán concentrar esfuerzos en resolverproblemas domésticos de gran magnitud.
En ese contexto, se ha hecho evidente la vul-nerabilidad de las instituciones de concertación
y cooperación —ámbitos en los que se lograronavanzar campañas de aislamiento a gobiernos so-
beranos que hacen un ejercicio más contunden-te de soberanía y son considerados contrarios ala visión de ‘democracia’ que se defiende desde elnorte y a sus intereses de subordinación.
De otro lado, el consenso alrededor de posi-ciones de derecha permite tomar acciones parabarrer con la institucionalidad creada bajo el‘progresismo’ —proceso que también tiene lugaral interior de los países—, a través del desmem-bramiento y desarticulación de las institucionesregionales que cuestionaron más en su momentola hegemonía estadounidense y desde las que seasumieron posturas que reivindicaban la sobera-nía regional.
La elección de Andrés Manuel López Obrador enMéxico y de Alberto Fernández en Argentina impri-me un matiz en ese contexto político derechizado.Sin embargo, surgen dudas en cuanto a su capaci-dad de relanzar los procesos asociativos regionalesdesde una perspectiva de mayor autonomía. La co-rrelación regional de fuerzas no es propicia para laconstrucción de alianzas fuertes en esa dirección, a
avances en la etapa anterior— a los cambios designo político de los gobiernos, lo que trae a cola-ción las carencias de los grupos asociativos en laconstrucción de una base material que los dotarade mayor sostenibilidad.
La construcción de relaciones de interde-pendencia como base de los procesos de inte-gración y la creación de sinergias y formas decomplementariedad económica alcanzan unasignificación mayor en términos de contrarres-tar la alta vulnerabilidad no sólo a los cambiosen las voluntades políticas de los gobiernos,sino también en la búsqueda de mayor estabili-dad económica. Son esenciales en la intenciónde blindarse anteshocksexternos de términosde intercambio (relación entre los precios deimportación y exportación) y de los flujos fi-nancieros externos, dos variables a las cualeslas economías latinoamericanas son altamen-te sensibles. Cualquier emprendimiento futuroque pretenda ser duradero y sostenible deberátener en cuenta esta lección.
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